【摘 要】：长沙市2012年7月以来充分依托计算机系统平台，跨部门改造存量房交易与税收征管业务流程，创设存量房交易纳税评估、税收征管、权属管理“三网互通”、数据共享，排除人工干预的工作模式，是规范服务、公平税负、“先税后证”、杜绝特权，提高房地产税收征管科学化、精细化、专业化水平的重要举措与尝试，获得国家税务总局肯定。本文通过对长沙市存量房交易纳税评估项目的实施过程进行总结回顾，为房地产估价机构争取存量房交易纳税评估业务机会的提供借鉴与参考，同时为估价机构日后参与房地产税制改革创造一定条件。

【关键词】：房地产评税；流程改造；数据共享；税收征管

一、引言

存量房交易通过计算机系统评估，实行权属转移、纳税评估、税收征管一体化流程管理，是规范服务、公平税负、杜绝特权，提高房地产税收征管科学化、精细化、专业化水平的重要举措。为深入推进房地产税收一体化管理，加强房地产交易环节税收征管，根据《财政部国家税务总局关于开展应用房地产评税技术核定交易环节计税价格工作的通知》(财税[20091100号)、《财政部国家税务总局关于推进应用房地产评估技术加强存量房交易税收征管工作的通知》(财税[20101105号)、胡南省财政厅、地税局、国土厅、住建厅关于印发湖南省存量房交易纳税评估实施方案的通知》(湘财税[2011158号)及《长沙市存量房交易税收征收管理试行办法》(长政办发[2012118号)等文件精神，自2012年7月1日起，长沙依托计算机评税系统全面实行由地税部门对存量房交易进行核税与征缴工作的直征模式，而此前执行的是委托交易所代核代征的工作模式。

长沙存量房交易纳税评估分为住宅和非住宅两个部分。住宅评税采用湖南省地税局采购的丹东版评估系统，支持这个系统的数据库由笔者所在机构和一家估价机构承担(通过招标产生)。非住宅评税经2012年下半年的试运行后，由笔者所在机构和另一家估价机构组成的联合体在公开招标中中标，由两家机构以个案评估、联合签署估价报告的方式共同承担。

长沙存量房交易纳税评估、税收征管、权属管理“三网互通”、数据共享、排除人工干预的工作模式2012年年底获得国家税务总局肯定。笔者所在机构为实现长沙存量房交易的税负公平与效率做出了应有贡献，同时通过课税评估实践积累了宝贵的经验，为存量房交易纳税评估领域的理论探索奠定了基础。因住宅评税较容易实现标准化，住宅的批量评税在国内也已成为主流。回顾机构参与长沙存量房交易纳税评估的经历，现将非住宅评税项目中的探索和相关经验做一下分享。

二、非住宅类存量房交易税收征管模式与选择

(一)原代核代征模式工作流程及利弊

原委托交易所代核代征的工作模式，纳税人申报非住宅交易后，交易所设立专门岗位进行查勘，人为给出核税判断，经纳税人认可后办理纳税。优点在于：行政效率较高，一般3个工作日可完成核税交易。不足之处在于：人为操作因素大，人员变动容易形成不同的操作标准使结果不够客观。

(二)现直征模式在非住宅交易税基核定方面面临的选择与利弊

1．现模式下地税部门的核税权与技术力量现状

现模式明确了核定非住宅交易纳税基数是地税部门的一项重要职责。原则上，地税部门可以自行对非住宅交易进行核税，纳税人对行政决定提出异议后，由纳税人自行委托有房地产估价资质的机构出具有法律效力的估价报告，地税部门审核报告决定是否采信并作为核税依据。

但非住宅核税是一项专业性很强、非常复杂的技术工作，比住宅核税难度更大，其价格影响因素复杂敏感，也基本无法适用批量评税模式。目前，长沙地税系统内部缺乏专业的房地产估价人员，难以胜任非住宅交易核税这项技术性、专业性很强的工作。

尽管法律规定如实申报成交价是纳税人应尽义务，在税收征管实践中，绝大部分非住宅交易为达到透漏税费的目的都签定阴阳合同，不能做到如实申报成交价。

因此，在非住宅交易核税工作中，如不借助专业估价机构的外部力量，地税部门的核税职能将无法真正实现。

2．借力外部估价机构的方式与利弊

事实上，借助专业估价机构有纳税人自行委托和地税部门集中委托两种方式。

(1)纳税人自行委托

该方式减轻了地税部门支付专业费用的资金负担，但如果选择这种方式，纳税人一般积极性不会很高，因为判断申报价是否合理并重新核税应该是税收征管人的职责，让纳税人委托付费是不合理的(因地税部门核税行为引发争议甚至行政诉讼另当别论)；而精明的纳税人则可能抓住这一制度的设置，串通熟悉的估价机构，出具不实估价报告，达到“合法”偷逃税费的目的。

若在核税环节即选择纳税人自行委托估价机构出具的估价报告作为成交价如实申报佐证材料，则有转嫁核税成本、增加纳税人负担嫌疑，模式本身容易引发行政诉讼，在法理层面也站不住脚。此外，还存在如下弊端：

I．估价机构良莠不齐，估价结果鱼龙混杂，造成税源管理混乱，对估价机构监管不利。

Ⅱ．即使指定一些估价机构供纳税人自由选择，表面上减轻了财政对评估费的支付压力，实质可能导致应征税费向评估费转移，而造成税费大量流失。

Ⅲ．不利于税源监管及廉政制度、回避制度的落实与执行。

Ⅳ．虽然核税行政行为的性质决定了税收征管人有权要求纳税人选择其指定估价机构，并有监督估价执业行为、活动和对估价报告提出异议的权利。但纳税人委托与付费模式法理上确定了其自由选择估价机构的权利，而估价机构竞争激烈，根据“谁委托、谁付费、为谁负责(对谁有利)”的原则，税收征管人实质上处于非常不利的法律地位，估价机构可能配合纳税人节省应缴纳的税换取更高的评估费。而且真正出现风险时能否将负有责任的估价机构列为被告，通过法律途径追究其责任仍存在较大的不确定。

真正出现行政管理风险后，税收征管人手中唯一最有效的武器是实行黑名单制度，淘汰该负有责任的估价机构，很多估价机构正是看到这一点，在具体执行的估价个案中往往选择放弃职业道德和执业准则，忽视税务部门的行政风险，刻意迎合纳税人利益，从而实现眼前利益的最大化。因此，纳税人在申报环节自行委托非住宅评估其弊远大于利。

(2)地税部门集中委托

从法理层面看，税收征管人与纳税人之间基于纳税人不如实申报纳税与税务征管机关需如实核定计税基数的冲突形成的行政管理关系，并通过集中借助专业估价机构进行非住宅交易纳税评估、出具具有法律效力的估价报告等措施进一步保障确认。税收征管人在确认专业估价机构出具的估价报告后根据报告结论核定计税依据；从而有效地实现了地税主管部门核税行政权力在房地产估价专业领域的延伸，也符合“谁需求、谁委托、谁付费”的法理原则。

结合实践看，非住宅交易纳税评估可能存在的问题和行政风险，有主观风险和客观风险。

主观风险也是道德风险，是指承办具体业务的估价机构和估价师恶意串通纳税人，扰乱税基评估与管理秩序，损害国家和公共利益。但集中委派评估，可顺利实现集中监管、要求估价机构向地税部门签署廉政承诺书，结合廉政制度、回避制度，将专业评税行为置于阳光之下，能在制度上有效避免道德风险。

客观风险是指承办具体业务的估价机构和估价师执行能力不足、技术手段不先进，导致税基评估不公允，纳税人税赋不公，引发纳税人投诉甚至行政复议、诉讼。可以通过合理的采购程序设置将不合格或不理想机构排除，选择确有实力，能确保兼顾“住宅与非住宅评税平衡”、“地域与区片评税平衡”、“非住宅之间评税平衡”及“廉洁、效能、公允”原则的估价机构，从而最大限度避免客观行政执法风险。

综上所述，选择由地税主管部门委托付费模式，理顺了税收征管与评估委托的法理关系，有利于配套廉政制度，提高行政效能，方便税务部门的重点监管，有利于形成税收征管机关与专业估价机构形成长期、稳定的合作关系，有利于公平税负，有利于税务部门进行有效的税源管理，防止了税费流失。

三、估价机构参与存量房交易纳税评估的机会

《政府采购法》规定了公开招标、邀请招标、竞争性谈判、单一来源采购、询价、国务院政府采购监督管理部门认定的其他采购方式等六种政府采购方式，并列明公开招标应作为主要采购方式。同时规定：具有特殊性，只能从有限范围的供应商处采购的，可以依照本法采用邀请招标方式采购；技术复杂或者性质特殊，不能确定详细规格或者具体要求的，可以依照本法采用竞争性谈判方式采购；只能从唯一供应商处采购的，或发生了不可预见的紧急情况不能从其他供应商处采购的，或必须保证原有采购项目一致性或者服务配套的要求，需要继续从原供应商处添购，可以依照本法采用单一来源方式采购。

存量住宅数据库项目维护有实施单一来源采购机会。根据长沙市存量房交易纳税评估工作的现状，笔者所在机构与另一家估价机构通过公开招标取得存量住宅数据库建设项目，并顺利上线，其成果获得行业及湖南省地方税务局肯定，展示了较强的执业能力；后期维护及数据更新支持即采用了单一来源方式完成采购，由两家机构完成。

估价机构对非住宅交易评税项目有推进税务部门集中委托并通过公开招标获取个案评估的事业机会。笔者所在机构由于前期参与了住宅评税数据库建设项目，在住宅评税与非住宅评税的技术平衡与尺度把握方面亦有独得天厚的条件。考虑到非住宅交易纳税及存量住宅批量评税对住建委房产信息中心数据配合需求，而且房产信息中心开发的智能评估系统便于房产数据信息的利用，构建统一的非住宅评税标准。长沙市地方税务局自去年7月1日起，选择笔者所在机构和获得系统授权的另一家估价机构进行试点，共同对非住宅交易进行个案评估，联合出具评估报告，该项工作集中了办公、统一了标准、强调了廉政，工作主动、效率较高、运行平稳、效果良好。统计数据显示，非住宅评估结果比申报成交价税基平均提高近120％，最终核税收入比原代征模式提高50％左右，实现评税直征模式后，长沙市区经评估课税的非住宅交易税额预计可增长1．2亿元以上。

2012年12月31日，两家机构组建联合体，在长沙市非住宅类存量房交易评估政府采购公开招标项目中以高分中标。2013年上半年，在湖南省、长沙市两级地方税务局及长沙市住建委的领导和支持下，全面将长沙市(内五区)“三网互通”与非住宅评税工作模式拓展到望城区、长沙县、宁乡县、浏阳市，并顺利上线。

四、课税评估报告相关技术标准初探

(一)关于课税评估专业原则

除了合法原则、替代原则、价值时点原则等通用估价原则外，课税评估应该引入一些合适的税收原则，因而有必要认真研究税收原则，及税收原则与估价准则之间的关系，并使最紧密的税收原则在课税评估实践中得以遵循和体现，有如抵押评估中引入的“谨慎原则”。

1．研究列举相关的税收原则

财政原则：一国税收制度的建立和变革，都必须有利于保证国家的财政收入，亦即保证国家各方面支出的需要。自国家产生以来，税收一直是财政收入的基本来源。

法治原则：政府征税中，包括税制的建立和税收政策的运用，应以法律为依据，依法治税。法治原则的内容包括两个方面：税收的程序规范原则和征收内容明确原则。

公平原则：政府征税中，包括税制的建立和税收政策的运用，应确保公平，遵循公平原则。税收的公平原则要求条件相同者缴纳相同的税(横向公平)，而对条件不同者应加以区别对待(纵向公平)。

效率原则：政府征税中，包括税制的建立和税收政策的运用，应讲求效率，遵循效率原则。要求政府征税有利于资源的有效配置和经济机制的有效运行，提高税务行政的管理效率。它可以分为税收效率原则和税收本身的效率原则两个方面。

适度原则：政府征税中，包括税制的建立和税收政策的运用，应兼顾需要与可能，做到取之有度。这里，“需要”是指财政的需要，“可能”则是指税收负担的可能，即经济的承受能力。遵循适度原则，要求税收负担适中，税收收入既能满足正常的财政支出需要，又能与经济发展保持协调和同步，并在此基础上，使宏观税收负担尽量从轻。

2．相关税收原则的关系

如果说公平原则和效率原则是从社会和经济角度考察税收所应遵循的原则，那么，适度原则则是从财政角度对税收的量的基本规定，是税收财政原则的根本体现。满足财政需要是税收的直接目标和首要职能，因此，不少学者都将满足财政需要作为税收的首要原则。

3．与课税评估的关系

公平原则、效率原则与适度原则与存量房交易纳税评估专业工作关联度较高，公平原则贯彻始终，效率原则在执行过程中得以体现，适度原则在专业方面主要体现在取合理价格区间的下限。

基于以上理解，我们将效率原则和适度原则在长沙市地方税务局发布的《非住宅类存量房交易纳税评估事项告知》政务公开资料中予以明确，在评税工作实践中加以遵从；将“公平原则”新增为课税评估报告的估价原则。表述为：“公平原则，是指以公正、平等为目标，通过税收调节，实现合理负担，使各纳税人之间的负担水平保持平衡；税收的公平原则要求条件相同者缴纳相同的税(横向公平)，而对条件不同者应加以区别对待(纵向公平)。”

(二)课税估价报告与常规估价报告的主要表述差异点

估价目的：为房地产交易环节核定税基提供参考依据而评估房地产计税价值。

价值定义：房地产交易环节的计税价格是指在满足估价的假设和限制条件下，于估价时点评估的估价对象在完全产权状态下合理价格区间的下限。

五、我们的主要做法

我们感觉到承办存量房交易纳税评估项目任务责任重大、使命光荣；充分认识到，地税部门集中委托专业估价机构对非住宅类存量房交易进行纳税评估是税收征管机关核税行政权力在房地产评估领域的延伸，从事此项工作的估价师在一定意义上成为地税部门的专业技术干部，必须加强税收征管相邻业务的学习，跟上“以纳税人为中心”的服务理念，获取项目机会后，我们始终围绕“廉洁、效能、专业、公允”的服务原则，全面执行流程制度上墙、宣传标语上墙、工作区域配置各类便民设施与宣传资料等严格的政务公开与服务礼仪规范，主动将专业服务行为置于纳税人的监督之下，实现阳光执业。

现两家承办机构已共同组建非住宅类存量房交易评估事业部，与传统业务剥离、封闭运行，设立专门的办公场地，统一集中配置人力、物力、财力，依托已上线的税收大征管系统和长沙市存量房价格智能评估系统，建立了专门用于长沙市存量非住宅交易课税评估业务的规范化、标准化、全程计算机管理的评估管理系统，实行业务自动对接、有资质的估价师双岗外勘、出具专业估价报告并签字，对出具报告实行三审制、公开服务时限、纳税人双确认(第一次确认：由非住宅类存量房交易纳税申报人在估价师实地查勘时，对估价师的查勘记录进行核实，并配合对其申报的非住宅类存量房主要特征进行现场对比确认；第二次确认：出具正式评估报告前，对估价师经过存量房智能评估系统确定的非住宅类存量房特征因素与评估结果进行确认)、估价师廉政承诺、工作区域视频监控、服务回访等规范化工作流程制度，达到了工作对接顺畅、纳税申报规范有序、评税规范保障有力的良好效果。非住宅类存量房交易由地税部门统一委托进行个案评估的工作模式在长沙为纳税人普遍接受。

“一花独放不是春，百花齐放春满园”。应湖南省房地产业协会的邀请，笔者所在机构在全省房地产估价机构联席会议上就如何争取非住宅评税业务的问题做了工作经验介绍。本文也系抛砖引玉，不妥之处还请同行多多指正。同时，笔者也期待全行业上下能够共同努力，做好存量房交易纳税评估工作，期望行业组织在时机成熟的条件下，统一技术标准，指导估价机构做好存量房交易纳税评估工作，为参与下一步的房地产税制改革奠定坚实基础、创造条件。