当前，我国经济社会正面临转型升级的关键历史时刻，如何促进集体土地入市交易、如何提高农民在土地非农化和城镇化过程中产生的增值收益广受关注，作为土地评估机构，我们面临着良好的发展机遇，在集体土地征收尚未出台相关法律规定的背景下，集体土地征收评估缺少政策和技术规范的双层约束，本文结合日常宗地评估工作，倡导建立土地征收市场、明确集体土地征收价值内涵，制定集体土地征收评估技术规范，只有在政策明朗、法律约束、技术保障、市场有序四方面都具备保障的情况下，才可以采用常规的评估方法对征收土地进行评估。

温家宝在2012年中央农村工作会议中强调：土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权等，是法律赋予农民的合法财产权利，无论他们是否还需要以此来作基本保障，也无论他们是留在农村还是进入城镇，任何人都无权剥夺。推进集体土地征收制度改革，关键在于保障农民的土地财产权，分配好土地非农化和城镇化产生的增值收益。应该看到，我国经济发展水平有了很大提高，不能再靠牺牲农民土地财产权利降低工业化城镇化成本，有必要、也有条件大幅度提高农民在土地增值收益中的分配比例。

近年来各地频出由于集体土地征收引发的恶性案件，土地征收已成为当今社会一个不和谐的因素，目前，国内学者和专家对土地征收问题的研究视角主要集中在以下四方面：“问题—改革”视角、“法学”视角、“国外制度的异同分析”视角和“失地农民”视角，上述研究视角都强调了提高我国现行征地补偿标准的必要性，由于我国目前未出台集体土地征收与补偿条例，故无法从法律层面严格界定公共利益，更无法仿效国外土地私有制国家对被征收土地及其附着物按照市场交易价格进行补偿，尽管国土资源部在2010年启动的征地制度改革的试点城市中引入了失地农民的社保安置基金，但如何让农民更多地享受到土地增值收益仍有待于相应法规的出台。

笔者认为，在征地补偿标准的制定中可以引入土地估价制度，无论征收的土地是公益性用地还是非公益性用地(如果政府出台相关法规缩小征地范围后，土地征收仅限于公益性用地的话，此处特指公益性用地)，都要通过土地评估来确定客观合理的市场价格。如何在征地过程中开展土地评估，可以从以下几个方面探索。

一、建立农村集体土地征收市场

国务院发展研究中心近日公开的383方案中提出，在规划和用途管制下，允许农村集体土地与国有土地平等进入非农用地市场，形成权利平等、规则统一的公开交易平台，建立统一土地市场下的地价体系。农业部政策法规司原司长郭书田认为，解决土地的市场化问题，将农村集体所有制土地与城市土地一样纳入市场化路径是可行的。目前土地制度的最大问题在于，农民的产权得不到保障，地方政府垄断了土地一级市场，财政主要来源靠土地收入。要改革土地制度，必须改变地方政府职能，放开一级市场，才能实现土地市场的一体化。不解决这个问题，仅仅靠提高征地补偿标准，土地制度改革就不可能彻底。

在上述土地制度改革的背景下，逐步建立针对农村集体征收土地的公开市场，公众尤其是被征收集体的农民可以清楚得获得类似于被征收土地的一般市场价格，政府应当在特定的网络媒体（类似于土地市场网和土地流转网）上发布被征收土地的信息以接受公众监督，尤其是被征收土地的公益性用途和征收补偿价格、及具体的安置补偿方式，以达到土地征收工作透明公开，当然，在政府发布征收补偿价格前，需通过公开招标的方式确定评估机构对拟征收土地价格进行评估，政府对评估结果进行公示，并组织成立评估专家委员会对征收评估结果进行鉴证。

二、制定农村集体土地征收评估技术规范

国内众多学者提议在土地征收中设置土地发展权，通过土地发展权提高农民在在土地增值收益中的分配比例，但目前土地征收的补偿标准纯粹是按照土地的农业用途，近似“合理补偿”的模式实际上为“适当补偿”，二者目前仍未在立法层面衔接起来。国内大多数征地补偿价格是基于统一年产值标准和征地区片综合地价来制定的，实践表明，征地区片综合地价在一定程度、一定范围上提高了征地的补偿标准，也为克服土地征收过程中随意性强、不按照土地法规定进行补偿等现象提供了政策保障，但是，任何土地价格评估都是未来预期收益贴现值之和，土地评估应当遵从最有效利用原则。土地收益增长潜力大的地块，其价格也相应要高。如何在征地区片综合地价测算过程中考虑土地发展权首先是政府在立法层面需要解决的首要问题，其次，才可以明确土地征收补偿价格的内涵及其评估方法。

我国在2011年公布了《国有土地上房屋征收与补偿条例》，随后，住建部制定了《国有土地上房屋征收评估办法》，尽管国土资源部已经起草了《农用地估价规程》（GB/T 28406-2012），但由于土地制度改革成果中集体土地征收补偿价格是基于传统的农业用途还是基于征收后的非农业用途尚未定论，土地评估过程中没有固定的评估技术规范可以约束。针对这一点，期待国家尽快出台相关法规，只有在法律产权明晰的基础上，才能建立相应的集体土地征收评估技术规范，有了技术规范指导，评估机构才有规程可依，才可以去开展土地征收评估工作。

三、土地征收评估的客体

具体到集体土地征收评估，首先必须明确估价对象是什么？一般在国有建设用地评估时，我们评估的是国有建设用地使用权的正常市场价格，针对集体土地征收，因土地征收实质上是集体土地变为国有土地的过程, 土地征收价格一般可以理解为对被征地农村集体经济组织和农民的补偿价格，此处就涉及一个问题，在土地征收行为中，农村集体经济组织作为被征收土地的所有者失去的是集体土地所有权，而农民失去的土地承包经营权和（或）宅基地使用权，我们的估价对象不能简单的描述为征收补偿价格，而应该针对农村集体经济组织和农民分别描述，即对农村集体经济组织的集体土地所有权的补偿价格和对农民土地承包经营权的补偿价格（或者是对农民宅基地使用权的补偿价格）。

在此，有必要明确另外一个问题即“农村集体经济组织是谁”，我国长期以来由于法律的模糊导致集体经济组织缺少在法律上的人格代表，《宪法》中第十条规定：市郊及农村土地归集体所有，这实质上就是赋予了集体经济组织以处分所有土地的权利；《土地管理法》中第十条明确规定：农村集体所有的土地依法归村民集体所有，由村集体经济组织或村民委员会经营、管理；《中华人民共和国物权法》第五十九条规定土地补偿费的使用分配办法应由集体经济组织成员决定，第六十二条规定集体经济组织或者村民委员会、村民小组应当依照法律、行政法规以及章程、村规民约向本集体成员公布集体财产的状况，第六十三条规定集体经济组织、村民委员会或者负责人做出的决定侵害集体成员合法权利的，受害的集体成员可以请求人民法院予以撤销。上述立法中均没有对“集体”做出严格界定，造成了集体土地所有权的虚位，导致集体土地人人所有，却人人无权，但《中华人民共和国物权法》已经明确了集体所有的代表者即村集体经济组织或者村民委员会、村内各该集体经济组织或者村民小组、乡镇集体经济组织。

在实践中，村级所有的土地被征收时，绝大多数都是由村民委员会作为集体经济组织的面貌出现的，现实的问题是村委会在很多地方多为乡镇政府的附庸，在基层地方政府的决策与村民的利益发生矛盾与冲突时，它们大多站在了政府的一边，这也是为何当集体土地被征收时，村委会无法作为失地农民的后盾与政府进行谈判，因此不能最大限度得获取集体土地所有权收益，集体土地所有权与国有土地所有权不能实现权能上的对等。

建议在土地制度改革中，明确农村集体土地所有权的在法律上的行使主体，只有产权主体归属明晰，才能更快建立起稳定的集体土地征收市场，在土地评估业务中，我们才有合法的委托方和具体的服务对象。

四、土地征收评估的地价内涵

地价内涵可界定为地价定义，《城镇土地估价规程》（GB/T 18508-2001）中的地价定义，包括评估基准日、设定用途、设定土地开发程度、设定土地权利、使用年期等内容；《农用地估价规程》（GB/T 28406-2012）中的地价定义，包括评估基准日、设定土地权利、土地用途、耕作制度、开发程度、使用年期等内容。无论是国有建设土地还是农用地，在评估时都要明确评估基准日、土地用途、开发程度、设定土地权利和使用年期等共同的地价定义要素，在设定以土地征收评估为目的的地价定义要素前，必须明确被征收土地的价值构成。

《中华人民共和国土地管理法》第四十七条中明确规定：征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿，其中，征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费，征收其他土地的土地补偿费和安置补助费标准，由省、自治区、直辖市参照征收耕地的土地补偿费和安置补助费的标准规定。上述规定明确征收土地补偿包括的费用构成项目有土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗补偿费，国内学者在对征地补偿价标准研究的基础上强调土地征收补偿标准的确立不仅要充分考虑土地的原有价值，更需要对土地征收后的市场价值进行科学合理的测算，即在征收补偿评估中引入市场机制，在市场价值决定理念下确定土地征收补偿标准，该价值依据被征收土地具备的属性又包含经济价值、社会价值和生态价值三部分，其中，经济价值主要指土地的负载和生产功能的经济产出价值，也就是能够在市场上实现的那部分价值；生态价值主要指土地的景观功能，具有涵养水源、水土保持、改善小气候、改善大气质量、保持生物多样性等作用的那部分价值；社会价值指反映仓储功能、增殖或储蓄功能，具有保障国家粮食安全，保障农民的养老、医疗、失业的那部分价值。

针对征收土地规划用途是否为公益性，国内学者提出了公益性用地的征收补偿价格和非公益性用地的征收补偿价格。其中，公益性用地的征收补偿价格在充分考虑失地农民和农村集体经济组织各项权益的前提下，可以略低于市场标准价格，而非公益性用地的征收补偿价格应该充分按照土地的市场原则来确定征地补偿价格。

五、土地征收评估方法

我国目前法律规定的范围内对被征收土地的补偿标准测算方法主要有“年产值倍数法”和“征地区片综合地价法”，“产值倍数法”补偿测算方法缺乏理论依据，其倍数确定有较大主观性，年产值既不是地租，又不是地价，况且是一个动态的、具有差异性且未公开的数据，尽管“征地区片综合地价法”测算的补偿标准较“年产值倍数法”有所提高，但失地农民依然不能分享土地用途转换后的收益，也就难以分享到工业化、城市化的成果，可以说现有的补偿方法实质上是一种非市场价格。

刘静根据征收土地是否用地公益目的，将土地征收补偿价格分为公益性土地征收补偿价格和非公益性土地征收补偿价格，针对公益性土地征收补偿价格尝试采用地价构成法进行评估，公益性土地征收补偿价格包括土地取得成本和农地开发成本，对土地取得成本采用收益还原法进行测算，农地开发成本以通过耕地重新开发所需的费用以及物化投入的损失来计算；对非公益性用地征收补偿价格采用城镇建设用地基准地价剥离法进行评估。

慧瑞运用主成分分析方法建立集体土地征地拆迁补偿价值模型，提出土地征收补偿价值的影响因素包括显在的物质因素和隐形的非物质因素，其中，物质因素具体包含土地区位、土地属性、地上青苗及种植物、房屋因素、构筑物因素、附着物因素以及土地的预期收益等因素；非物质因素具体包含权益、环境、文化、人口、经济、社会、行政、心理、评估过程等因素，并以重庆市为例，验证了其模型的合理性，该研究避免了常规土地评估方法因缺少市场案例、客观收益难以获取等弊端，为下一步制定土地征收评估影响因素打下了基础。

张鹏认为对土地征收下的产权主体补偿应该以被征农用地的全部价值为依据，在缺乏产权交易市场的约束下，运用条件估值方法，选定调查区域，设计调查问卷，经过分析处理，得到农用地价值，该研究为将来土地征收评估设计外业调查咨询表提供了参考。

上述方法都是在目前国内没有出台集体土地征收评估技术规范的条件下的尝试性评估，每位学者对土地征收价格构成持有不同的观点，得出来的结论也不尽一致。

《城镇土地估价规程》（GB/T18508-2001）中的评估方法包括收益还原法、市场比较法、成本逼近法、剩余法、基准地价系数修正法，《农用地估价规程》（GB/T 28406-2012）中的评估方法包括收益还原法、市场比较法、成本逼近法、剩余法、评分估价法，基准地价修正法，不管是国有建设用地还是农用地适用的评估方法大致相同，在评估征收土地时，理论上同样适用上述方法。

但实践中，我们认为市场比较法在现阶段缺少市场征地比较案例，不具备采用市场比较法的前提条件；采用收益还原法，土地的客观纯收益、土地还原利率以及其他估价参数都难以确定；目前广大农村地区没有进行农用地基准地价评估工作，不适宜采用基准地价系数修正法；剩余法使用的前提必须明确土地采用的是最佳利益方式，而土地征收后的用途，不管是否为公益性质，均是经过政府相关部门论证批准的，但目前，没有相关法律规定可以按照征收后的用途进行评估。

综上，常规的评估方法在法律没有明确土地产权及评估技术规范的条件下，作为估价师，不能擅自决定适用的评估方法。

另一个角度思考，土地评估服务的是市场，只有在市场中才能检验评估的地价是否符合一定社会时期的经济发展。如何使土地征收对接市场，促进补偿“合理化”，必须导入市场机制，以市场价格作为征地补偿的标准，以市场谈判的方式确定补偿费用。在政策明朗、法律约束、技术保障、市场有序四方面都具备保障的情况下，完全能够采用常规的评估方法对征收土地进行进行评估。

参考文献：

[1]刘静.集体土地征收补偿与价格评估研究[D].中国地质大学：2012,5.

[2]侯鑫.集体土地征收补偿的构成和分配研究[D].内蒙古大学：2010,5.

[3]赵裕玲，亓晓鹏.论集体经济组织在农村土地征收中的作用[J].长春金融高等专科学校学报，2011,1.

[4]罗敏.基于法经济学的集体土地价值测算研究[D].吉林大学：2011,5.

[5]慧瑞.集体土地征地拆迁补偿价格研究[D].重庆大学：2011,11.

[6]张鹏.土地征收下的土地价值及其实现形式：农地价值及产权主体补偿研究[D].华中农业大学：2008,05.

本文来自中估协成立20周年征文